VOICE: Nacionalne manjine – Ni na nebu, ni na zemlji

Šta (ne) donose izmene Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina?

Dok se u medijima vodila rasprava da li su javne konsultacije o Nacrtu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina bile transparentne ili zatvorene za javnost, očito je da predložena zakonska rešenja ne zadovoljavaju očekivanja predstavnika nacionalnih saveta, koji svoje nezadovoljstvo iskazuju prilično glasno, ali je pitanje da li ima neko da ih čuje.

Izgleda da dugo najavljivana izmena zakona o NSNM, koja je od strane zvaničnika predstavljena kao put koji će “obezbediti transparentnije finansije i depolitizaciju nacionalnih saveta” – donosi više briga, strepnji i nezadovoljstva predstavnicima nacionalnih zajednica nego što oni u njima prepoznaju napredak. Priča je aktuelna zahvaljujući početku javnih rasprava i najavi konačnog usvajanja Zakona. Najavljeno je da ćemo do kraja proleća imati inoviran ključni zakona za prava nacionalnih manjina u Srbiji.

– Zaštita nacionalnih manjina uređena je u Ustavu Republike Srbije. Poseban značaj ima član 75, u kojem se utvrđuje model kulturne samouprave (autonomije) nacionalne manjine, a to nesporno spada među najprogresivnija ustavna rešenja odnosa manjine i većine – podseća Ana Tomanova Makanova, predsednica Nacionalnog saveta slovačke nacionalne manjine i dodaje:

– Zadatak našeg zakonodavca, koji proizilazi iz ustavnih članova, jeste da se ovaj model manjinske zaštite dalje razradi i konkretizuje sa ciljem da se stvore institucionalni uslovi za njegovo ostvarivanje u praksi. U tom smislu je izmenama i dopunama Zakona bilo neophodno razraditi, precizirati i međusobno uskladiti uređenje, pre svega pitanje pojma kulturne samouprave nacionalnih manjina i njeno ostvarivanje posredstvom nacionalnih saveta; i pitanje pravnog položaja nacionalnog saveta kao organizacije sa svojstvom pravnog lica (osnivanje, unutrašnja organizacija, poslovi, javna ovlašćenja, imovina, odgovornost, prestanak i drugo). Na žalost, na osnovu trenutno dostupnog teksta moramo da konstatujemo da je zakonodavac propustio još jednu priliku da ova pitanja uredi preciznije i transparentnije u skladu sa ustavnim intencijama – kaže Tomanova Makanova za VOICE.

Potrebna revizija kompletnog zakonodavnog okvira za manjine

Bošnjački nacionalni savet je na stanovištu da je neophodno izvršiti kompletnu reviziju i promenu pravnog okvira kojim se uređuje status, položaj, prava i slobode manjinskih nacionalnih zajednica, i to počevši od Ustava Srbije.

– U Srbiji ne postoji razvijen, usklađen i efikasan pravni sistem zaštite nacionalnih manjina, što iziskuje potrebu da se on dogradi i čvrsto uspostavi novim ustavnim i zakonskim normama, te da se prilagodi realnim potrebama i interesima nacionalnih manjina – kaže dr Sulejman Ugljanin, predsednik Bošnjačkog nacionalnog saveta, za VOICE.

– Kada govorimo o izmenama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, Bošnjački nacionalni savet nema razlog da bude zadovoljan predloženim rešenjima, kao što nismo zadovoljni ni postojećim. Ovaj stav sa nama dele gotovo svi nacionalni saveti – tvrdi Ugljanin. – Ovaj predlog se ne može posmatrati kao korak napred koji položaj, prava, slobode i institucionalno organizovanje nacionalnih manjina unapređuje u odnosu na postojeće stanje, već sa sigurnošću može se konstatovati da ga dodatno unazađuje i obesmišljava.

Pojedini manjinski nacionalni saveti smatraju da će primena novih zakonskih rešenja u praksi za posledicu imati umanjivanje stečenih prava nacionalnih manjina. Iako postoje i pozitivna pojedinačna rešenja koje izmena zakona donosi, ali su ona minimalna i predstavljaju kap u moru loših rešenja i sumnjivih namera predstavnika državnih organa u odnosu na nacionalne manjine, kažu u Bošnjačkom nacionalnom savetu.

I dalje nerešena ključna pitanja

Nova zakonska rešenja se ne bave, po mišljenju predstavnika nacionalnih manjina, ključnim pitanjima, kao što je recimo formalno-pravni status nacionalnih saveta. Smatra se da bi institucije kulturne samouprave trebalo da imaju javna ovlašćenja, kako bi zaista mogle i da “konzumiraju” svoju autonomiju. Izmene zakona međutim ostavlja NSNM ni na nebu, ni na zemlji – one nisu ni udruženja građana, a ni institucije, odnosno državni organi, a od tog pitanja zavisi mnogo toga, od njihovog finansiranja, praktičnog svakodnevnog funkcionisanja do kompetencija..

– Kako je utvrđeno odlukom Ustavnog suda, država prenosi deo svojih javnih ovlašćenja na NSNM upravo jer predstavljaju institucije kulturne samouprave. Definicija nacionalnih saveta u nacrtu usklađena je sa odlukom Ustavnog suda, ali njihov status i dalje nije dovoljno preciziran, što ostavlja prostor za pravne i druge nedoumice. Pitanje statusa moralo je biti dalje pojašnjeno zakonom jer je nepoznavanje pravne prirode nacionalnih saveta dovodilo do različitih problema obavljanja funkcija nacionalnih saveta – kaže Milan Antonijević, direktor Komiteta pravnika za ljudska prava YUCOM, za VOICE.

Predstavnici nacionalnih saveta Slovaka i Bošnjaka tvrde da činjenica da nije utvrđen pravni status i položaj nacionalnog saveta jedan od najvećih propusta, iako je to trebalo da bude osnovni imperativ izmene zakona.

– Trenutna situacija, kada nacionalni saveti imaju ambivalentan karakter, samo doprinosi stvaranju nedoumica i umnogome otežava njihovu poziciju. Da bi pripadnici nacionalnih manjina mogli da samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju o pojedinim pitanjima iz oblasti kulturne samouprave putem nacionalnog saveta, moraju da imaju javna ovlašćenja. Ako toga nema, a nema u predloženim zakonskim rešenjima, onda je ostala neispunjena sadržina ustavnog modela kulturne samouprave nacionalnih manjina – tvrdi Ana Tomanova Makanova.

Bošnjački nacionalni savet tvrdi da rešavanje pitanja statusa i definicije nacionalnog saveta samo po sebi nije dovoljno.

– Da bi izmene zakona dale pozitivne efekte neophodno je, pored pravnog statusa, riješiti niz pitanja kao što je: obezbeđivanje da ustanove osnovane od strane nacionalnog saveta imaju status javnih ustanova, uspostavljanje adekvatnog sistema unutrašnje organizacije u cilju jačanja kapaciteta nacionalnih saveta, utvrđivanje statusa, prava i obaveza izabranih članova nacionalnog saveta, propisavanje adekvatnih javnih ovlašćenja, kako opštih tako i posebnih, precizno, obavezujuće i adekvatno finansiranje nacionalnih saveta od svih nivoa vlasti, uspostavljanje Budžetskog fonda za nacionalne manjina kao posebnog pravnog lica i kao posebne stavke u državnom budžetu, uvođenje u zakon kaznenih odredbi, kako se primeena zakona ne bi ostavila na volju pojedinaca koji rukovode pojedinim strukturama u organima javne vlasti, kao i ostala pitanja od značaja za rad saveta – kaže Sulejman Ugljanin.

Drastično nazadovanje

Mađarski pokret je polovinom decembra u svom saopštenju ukazao i na problem terminoloških izmena u nacrtu zakona o NSNM. Prema njima, predviđeno je “drastično nazadovanje” u pogledu nadležnosti nacionalnih saveta, pa je tako predloženo da se izbaci pojam “nadležnosti” nacionalnih saveta i da se zameni pojmom “ovlašćenja”.

– Ova, na prvi pogled terminološka razlika, međutim, dotiče suštinu manjinske samouprave. Tokom 2009. godine, u vreme priprema za donošenje Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, vodila se ozbiljna rasprava o dilemi da li da manjinski nacionalni saveti, kao kvazi-državni organi, raspolažu nadležnostima, ili kao specijalne organizacije civilnog društva ovlašćenjima. Tada je u diskusiji prevagnulo stanovište da se nacionalni saveti nacionalnih manjina priznaju kao kvazi-državni organi – pisalo je u saopštenju.

Pitanje nadležnosti ili ovlašćenja je direktno povezano sa pitanjem statusa ovih tela. U skladu sa odlukom Ustavnog suda kojom su utvrđene neustavne odredbe Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina navodi se da se pojam nadležnosti odnosi isključivo na Republiku, autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave, odnosno na državne organe i organe autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.

– Kako status NSNM i dalje nije u potpunosti jasan, ali sa druge strane ne potpadaju pod neku od navedenih kategorija, zvanični stav je da oni imaju javna ovlašćenja koja država prenosi na ova tela kao institucije kulturne samouprave. U skladu sa tim ni novo zakonsko rešenje ne može biti u suprotnosti sa pomenutom odlukom – napominje Milan Antonijević.

– Prilikom pripreme predloga teksta izmene zakona, zakonodavac je morao da respektuje odluke Ustavnog suda, koje su de facto oduzele određene kompetencije nacionalnim savetima nacionalnih manjina. Ne sporeći obavezu zakonodavca da poštuje odluku Ustavnog suda, prilikom izrade novih zakonskih rešenja zakonodavac je međutim prevideo stav Ustavnog suda koji je između ostalog konstatovao da Zakon o NSNM ima za cilj razradu svih zajamčenih prava iz Ustava i potvrđenih međunarodnih ugovora i obezbeđivanje takve stabilnosti, odnosno toga da svi građani, bez obzira na etničku pripadnost, prihvate Srbiju kao svoju državu, kao i onemogućavanje, odnosno stvaranje brane svakoj vrsti asimilacije pripadnika nacionalnih manjina. U tom smislu je bilo za očekivati da će predlog Zakona preispitati osporene odredbe i ponuditi nova rešenja za ostvarivanje svih zajamčenih ustavnih prava pripadnika nacionalnih manjina. A to se nije dogodilo – konstatuje Ana Tomanova Makanova.

Protivrečnost zakona

Predsednik Bošnjačkog nacionalnog saveta Sulejman Ugljanin kaže da je dosadašnja praksa pokazala da pojedina ovlašćenja nacionalni saveti nisu mogli sprovoditi, jer su drugim zakonima ta ista ovlašćenja suspendovana.

– Kako bi se obezbedilo puno sprovođenje Zakona o NSNM neophodno je obezbediti da se ostali zakoni usaglase sa ovim zakonom ili da se u svim pravnim situacijama, u kojima su norme ovog i drugih zakona međusobno sukobljene, primenjuju odredbe Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, kao što je to slučaj sa Zakonom o privatizaciji i Zakonom o javnoj svojini – dodaje Ugljanin.

Milan Antonijević iz YUCOMA ukazuje i na druge probleme i neadekvatna rešenja, navodeći primer  problematičnog člana 4 i 4a(3) u kojem se navodi da se nacionalni savet briše se iz registra: (…) Ako je prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva broj pripadnika nacionalne manjine koju nacionalni savet predstavlja manji od broja pripadnika koji je prema odredbama ovog zakona potreban za podnošenje zahteva za obrazovanje posebnog biračkog spiska nacionalne manjine.

– Odredba je problematična jer se mora voditi računa o tome da Ustav RS u delu koji se odnosi na ograničenja ljudskih i manjinskih prava navodi da se “dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati”, a u vezi sa delom prava pripadnika nacionalnih manjina. U Ustavu se navodi da putem kolektivnih prava “pripadnici nacionalnih manjina, neposredno ili preko svojih predstavnika, učestvuju u odlučivanju ili sami odlučuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu, obrazovanje, obaveštavanje i službenu upotrebu jezika i pisma, u skladu sa zakonom“. Kao i da “radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom“ – kaže Antonijević.

Bez rešenja i za manjinske medije

Pojedini medijski eksperti su smatrali da bi se izmenama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina mogla rešiti brojna pitanja i mnogi problemi u oblasti javnog informisanja na jezicima manjina, a posebno u vezi sa medijima kojima su osnivači NSNM. Izmene su mogle da ponude rešenja za stabilno, adekvatno i nediskrimatorno finansiranje medija, kao i za pojačanje transparentnosti i odgovornosti i uspostavljanje mehanizama zaštite uređivačke politike tih medija.
To se međutim nije desilo, pa se tako u izveštaju NDNV-a između ostalog navodi i da izmene zakona skoro u potpunosti ignorišu problem javnog informisanja i ne predviđaju nikakvu dodatnu zaštitu uređivačke autonomije i nezavisnosti medija čiji su osnivači manjinski nacionalni saveti. Takođe se navodi da je ostalo u potpunosti nerešeno pitanje finansiranje ovih medija, koji trenutno funkcionišu u svojevrsnom pravnom vakuumu.

Depolitizacija ili departizacija NSNM

Nacionalni saveti nacionalnih manjina se često posmatraju kao plen (manjinskih) političkih stranaka zarad ostvarivanja direktne kontrole nad njihovim radom, ali i tokovima novca. Upravo zbog toga je pitanje depolitizacije i departizacije jedno od najosetljivijih, a ujedno i najproblematičnijih pitanja.

Predložen nacrt zakona o NSNM je konačno ovaj problem identifikovao kroz predloženi član 7A, koji govori o tome da član NSNM neće moći da bude član organa političke stranke, ni funkcioner, odnosno imenovano lice u organima državne, pokrajinske i lokalne uprave, odnosno samouprave. Sa druge strane, pak, u predloženom dokumentu ostao je nepromenjen način izbora članova NNSNM, odnosno predlaganja izborne liste, gde i dalje listu mogu da predlože grupe građana, ali i manjinske političke partije.

– Rešenje koje se odnosi na nespojivost članstva u nacionalnom savetu sa članstvom u organu političke stranke omogućava depolitizaciju samo u formalnom smislu, budući da je nemoguće uticati na to dali je neki član nacionalnog saveta ujedno i član, odnosno simpatizer neke od političkih partija, ali u određenoj meri, ova odredba zakona šalje signal o potrebi depolitizacije NSNM – mišljenja je Milan Antonijević.

– Članom 7A su predložene i određene mere koje imaju za cilj sprečavanje spoljnih političkih uticaja izvan korpusa samih nacionalnih manjina. Dosadašnja praksa je pokazala da postoji veliki interes političkih subjekata da vrše uticaj na nacionalne savete, odnosno da ostvare direktnu kontrolu nad njihovim radom – kaže Ana Tomanova Makanova.

– Pojedine liste i  pojedini članovi aktuelnog saziva Nacionalnog saveta slovačke nacionalne manjine su  u toku celog mandata bili izloženi neprihvatljivim političkim pritiscima, ucenama i pretnjama, što prevazilazi okvire Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina i zadire  u pitanja zloupotrebe vlasti, zakonitosti i funkcionisanja pravne države, a ponekad i krivične odgovornosti. Zbog svega navedenog smatramo da predložena rešenja neće sprečiti političke uticaje. Da bi se uspešno rešio problem depolitizacije i departizacije nacionalnih saveta potrebno je da se problem sagleda u mnogo širem kontekstu, koji podrazumeva doslednu vladavinu prava, nezavisan položaj sudova, promenu celokupne društvene i političke kulture u skladu sa demokratskim principima savremenog društva – kaže Makanova.

Pojedini nacionalni saveti izražavaju oštru kritiku na račun pokušaja da se ovaj princip uvrsti u zakon, naročito onaj deo koji se odnosi na članstvo u političkoj stranci nacionalne manjine, koji je pre svega je suprotan Ustavu, Zakonu o političkim strankama, samom Zakonu o nacionalnim savetima, ali je očigledno i „u konfliktu sa zdravim razumom“, kažu u Bošnjačkom nacionalnom savetu.

–Potpuno je apsurdno jednog od ovlašćenih predlagača izborne liste, na taj način, uslovljavati, strukturom izborne liste ili bilo kom pripadniku nacionalne manjine uskratiti pravo da bira i bude biran. Sporni predlog predstavlja presedan u pravnom poretku ove države, bez uporišta u Ustavu ili bilo kom drugom važećem propisu – napominje Sulejman Ugljanin.

Nacrt ovog zakona uvodi nespojivost funkcija, odnosno poslova, što YUCOM ocenjuje kao pozitivan pomak, budući da se već godinama susrećemo sa slučajevima da su vodeći ljudi saveta ujedno i funkcioneri u organima državne uprave ili lokalne samouprave. – Pored mogućih slučajeva sukoba interesa, dolazi i do pogrešne percepcije da neke stvari koje obavlja država ili JLS ustvari radi nacionalni savet i obrnuto – objašnjava Milan Antonijević.

Vladimira Dorčova Valtnerova (VOICE)

Foto: pixabay.com